ADPF - Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental

Origem: Cadernos Colaborativos, a enciclopédia livre.

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Conteúdo

Introdução

Prevista na Constituição no artigo 102, § 1º da Constituição, essa ação de controle de constitucionalidade foi regulamentada pela Lei nº 9.882/99. Desde a aprovação da Lei nº 9.882/99 até fevereiro de 2008 foram propostas 131 ADPFs. 

Os dados levantados mostram que embora haja uma intensa busca de utilização da ADPF, o STF tem-se mostrado reticente na sua aceitação. Até fevereiro de 2008, somente cinco ADPFs tiveram deferidas pelo Plenário do Tribunal as medidas liminares. Todas ainda aguardam julgamento de mérito. São elas as ações de nº 10, 54, 77, 79 e 130.  Quanto às ADPF’s julgadas procedentes, esse número é ainda menor. São apenas duas: ADPF 33 e ADPF 47.

Importante ressaltar que a maioria das ADPF’s distribuídas não foi sequer conhecida. Até fevereiro de 2008, eram 62 ações que não foram conhecidas pelo Tribunal. Das 51 ADPF’s que tiveram negado seu seguimento, os motivos determinantes foram (1) a existência de outro meio eficaz de sanar a lesividade (16 ADPF’s não conhecvidas por esse fundamento); (2) a falta de legitimidade ativa do argüente (razão do inederimento de 21 ADPF's). 

O objetivo original do grupo era realizar o estudo das duas ADPF's julgadas procedentes, visando a identificar, nas hipóteses concretas, qual a interpretação que o STF conferira a cada aspecto formal e material do processo e julgamento desse tipo de ação.  Até julho de 2008, o grupo conseguiu encerrar o estudo detalhado da ADPF 33. A partir do exame da inicial e do acórdão do STF na ADPF 33, o grupo identificou os aspectos de maior relevância para a propositura desse tipo de ação.

Conceito de preceito fundamental

 

            O Art. 1o, caput, da Lei no 9.882/99, diz que caberá  a arguicão de descumprimento de preceito fundamental para evitar ou reparar lesao a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Publico. Portanto, a utilização desse instrumento pressupõe a existência de um preceito fundamental. Porém,  ao editar a lei nº 9.882/99 o legislador  não define expressamente o conceito de preceito fundamental.<o:p></o:p>

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             De fato, conforme o observado na leitura da ADPF n.° 33, tampouco os Ministros do Supremo chegara a um consenso sobre o que é ou não, definitivamente, preceito fundamental. Isto só demonstra quão complexo e aberto é o conteúdo conceito.<o:p></o:p>

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              Nesse sentido, o Ministro Gilmar Mendes, em seu voto na ADPF nº 33, diz: " é muito difícil indicar, a priori, os preceitos fundamentais da Constituição passíveis de lesão tão grave que justifique o processo e o julgamento da argüição de descumprimento" (pág. 11). <o:p></o:p>

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                Em todo caso, o Ministro Carlos Ayres afirma o seguinte: "Eu restrinjo o âmbito material da ADPF à defesa de preceitos que a Constituição designa por fundamentais, não princípios" (págs <st1:metricconverter w:st="on" productid="48 a">48 a</st1:metricconverter> 51 - Acórdão ADPF 33). <st1:personname w:st="on" productid="Em compensação Na">Em compensação Na</st1:personname> tentativa de delimitar um conteúdo mínimo para o conceito de preceito fundamental, o Ministro Gilmar Mendes, no julgamento da ADPF 33, sustentou que: "Não há dúvida de que alguns desses preceitos estão enunciados, de forma explícita, no texto constitucional. Assim, ninguém poderá negar a qualidade de preceitos fundamentais da ordem constitucional aos direitos e garantias individuais (art. 5º dentre outros). Da mesma forma, não se poderá deixar de atribuir essa qualificação aos demais princípios protegidos pela cláusula pétrea do art. 60, §4º, da Constituição, quais sejam, a forma federativa de Estado, a separação de Poderes e o voto direto, secreto, universal e periódico." Ainda segundo  Gilmar Mendes, o mesmo pode ser dito dos “princípios sensíveis”, cuja não observância pode ensejar a decretação de intervenção federal nos estados( como prevê o artigo 34, VII).<o:p></o:p>

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                 Mesmo assim, o Ministro Gilmar Mendes defendeu a idéia de que se deve definir o que venha a ser preceito fundamental de acordo com o momento em que se vive, e não taxativamente. De nada adiantaria, segundo ele, engessarmos um conceito que visa proteger "garantias de eternidade", não direitos momentaneos.

Conceito de controvérsia constitucional relevante

 

No voto da ADPF 33, o Min Gilmar Mendes esclarece que seria cabível a ADPF nos casos em que houver relevante controvérsia constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, inclusive anterior  constituição. A controvérsia será considerada constitucionalmente relevante quando, por exemplo, existirem inúmeras decisões do Tribunal de Justiça em sentido manifestamente oposto à jurisprudência pacificada das Cortes Superiores. Isso porque, tal situação fere princípios constitucionais, quais sejam, o da segurança jurídica e o da isonomia (tratar iguais de forma igual).

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Daí se pode concluir que haverá controvérsia constitucional relevante quando houver reiteradas decisões de Tribunais estaduais em confronto com jurisprudência pacificada nos Tribunais Superiores (STF e STJ).

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Em outras palavras, a controvérsia é relevante quando diz respeito à ameaça ao princípio de presunção de constitucionalidade e sobretudo à invalidação prévia de uma decisão tomada por segmentos expressivos do modelo representativo.

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Legitimidade ativa para propositura de ADPF

 

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O Art. 2o da Lei no 9.882/99 diz que os legitimados para ajuizamento da ADPF sao:

I - o Presidente da República;
II - a Mesa do Senado Federal;
III - a Mesa da Câmara dos Deputados;
IV - a Mesa de Assembléia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004);
V - o Governador de Estado ou do Distrito Federal; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004);
VI - o Procurador-Geral da República;
VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;
VIII - partido político com representação no Congresso Nacional;
IX - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.

Em suma, sao os mesmos legitimados ao ajuizamento da ADIN (art. 103, CRFB/88). Vale dizer, que o instituto da ADPF foi desenhado para abarcar um numero sem fim de legitimados, pois qualquer cidadao teria legitimidade para interpor essa acao. Entretanto, por opcoes politicas, essa intencao foi superada.

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Ressalte-se que os referidos legitimados, via de regra, necessitariam de um advogado para representar seus interesse em juízo, dado que somente este tem habilitação para postular (vide nesse sentido o art. 36 do Código de Processo Civil).

Entretanto, o Supremo Tribunal Federal reconheceu na ADPF nº33 (utilizando-se do precedente jurisprudencial ADIMC 127-AL, Celso de Mello, DJ 04.12.92) que, ainda que a petição inicial desta estivesse assinada pela pessoa do Governador do Estado, e não por um Procurador do Estado, deve ser reconhecida à autoridade do Governador, independentemente de sua formação, aptidão processual plena ordinariamente destinada apenas aos advogados. Isso pois, em virtude da previsão legal que o legitima à propositura da ADPF, constituiria-se de verdadeira hipótese de jus postulandi.

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Requisitos da inicial de ADPF

O Art. 2o da Lei no 9.882/99 diz que os legitimados para ajuizamento da ADPF sao:

I - o Presidente da República;
II - a Mesa do Senado Federal;
III - a Mesa da Câmara dos Deputados;
IV - a Mesa de Assembléia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004);
V - o Governador de Estado ou do Distrito Federal; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004);
VI - o Procurador-Geral da República;
VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;
VIII - partido político com representação no Congresso Nacional;
IX - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.

Em suma, sao os mesmos legitimados ao ajuizamento da ADIN (art. 103, CRFB/88). Vale dizer, que o instituto da ADPF foi desenhado para abarcar um numero sem fim de legitimados, pois qualquer cidadao teria legitimidade para interpor essa acao. Entretanto, por opcoes politicas, essa intencao foi superada.

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Ressalte-se que os referidos legitimados, via de regra, necessitariam de um advogado para representar seus interesse em juízo, dado que somente este tem habilitação para postular (vide nesse sentido o art. 36 do Código de Processo Civil).

Entretanto, o Supremo Tribunal Federal reconheceu na ADPF nº33 (utilizando-se do precedente jurisprudencial ADIMC 127-AL, Celso de Mello, DJ 04.12.92) que, ainda que a petição inicial desta estivesse assinada pela pessoa do Governador do Estado, e não por um Procurador do Estado, deve ser reconhecida à autoridade do Governador, independentemente de sua formação, aptidão processual plena ordinariamente destinada apenas aos advogados. Isso pois, em virtude da previsão legal que o legitima à propositura da ADPF, constituiria-se de verdadeira hipótese de jus postulandi.

 

Requisito da subsidiariedade

 

A concessão de liminar em ADPF

 

A figura do amicus curiae na ADPF

 

Os efeitos da decisão na ADPF

 

Os efeitos da decisão da ADPF podem ser três, quais sejam:

(i) “Ex tunc”: pode ser declarada a nulidade da norma em questão, fazendo com que todos os efeitos que ela produziu até então sejam nulos. Isto é, como a norma nunca existiu, ela não pode ter produzido efeitos. Isso gera uma certa instabilidade, tendo em vista que nesse caso, os particulares que e basearam na norma para realizar negócios jurídicos ver-se-ão em situação na qual seus atos são equivalentes a atos que nunca existiram e que  nunca poderiam ter produzido efeitos. Esse tipo de  situação reduz a segurança das pessoas  em seguir as normas existentes.

(ii) “Ex nunc”:

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(a) pode-se declarar nula uma norma, da decisão em diante; ou seja, a partir do momento em que o tribunal decide pela invalidade da norma, essa passa a não produzir mais efeitos. Esse efeito é futuro, enquanto o anterior atua também no passado. Dessa forma, as pessoas que já celebraram negócios baseados na norma em questão não seriam prejudicadas, mas não seria possível celebrar novos negócios com base na referida norma.

(b) outra hipótese é a da norma tornar-se inválida depois de uma certa data, determinada na decisão. Por exemplo, o STF decide que a norma não será mais validade dali a dois anos. Essa hipótese faz com que as pessoas possam se programar. Se o STF decide, por exemplo, pela invalidade de uma norma tributária que gera uma renda considerável para o Fisco, ele poderia fazer com que essa decisão produzisse efeito depois do decorrer de um prazo, fazendo com que o Estado possa se programar, reduzindo gastos ou procurando outra forma de renda.

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    Ou seja, seus efeitos podem ser ex tunc ou ex nunc imediatos ou futuros.<o:p></o:p>

Vale ressaltar também, a presença de eficácia erga omnes e efeito vinculante decorrentes dessas decisões.

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Comentários sobre a expressão "ADPF é a esfíngie da CF 88" 




 

Inteiro teor da Lei nº 9.882, DE 3 DE DEZEMBRO DE 1999.

Dispõe sobre o processo e julgamento da argüição de descumprimento de preceito fundamental, nos termos do § 1o do art. 102 da Constituição Federal.

O PRESIDENTE DA REPÚBLICA Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei:

Art. 1o A argüição prevista no § 1o do art. 102 da Constituição Federal será proposta perante o Supremo Tribunal Federal, e terá por objeto evitar ou reparar lesão a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Público.

Parágrafo único. Caberá também argüição de descumprimento de preceito fundamental:

I - quando for relevante o fundamento da controvérsia constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, incluídos os anteriores à Constituição;

II – (VETADO)


Art. 2o Podem propor argüição de descumprimento de preceito fundamental:

I - os legitimados para a ação direta de inconstitucionalidade;

II - (VETADO)

§ 1o Na hipótese do inciso II, faculta-se ao interessado, mediante representação, solicitar a propositura de argüição de descumprimento de preceito fundamental ao Procurador-Geral da República, que, examinando os fundamentos jurídicos do pedido, decidirá do cabimento do seu ingresso em juízo.

§ 2o (VETADO)


Art. 3o A petição inicial deverá conter:

I - a indicação do preceito fundamental que se considera violado;

II - a indicação do ato questionado;

III - a prova da violação do preceito fundamental;

IV - o pedido, com suas especificações;

V - se for o caso, a comprovação da existência de controvérsia judicial relevante sobre a aplicação do preceito fundamental que se considera violado.

Parágrafo único. A petição inicial, acompanhada de instrumento de mandato, se for o caso, será apresentada em duas vias, devendo conter cópias do ato questionado e dos documentos necessários para comprovar a impugnação.


Art. 4o A petição inicial será indeferida liminarmente, pelo relator, quando não for o caso de argüição de descumprimento de preceito fundamental, faltar algum dos requisitos prescritos nesta Lei ou for inepta.

§ 1o Não será admitida argüição de descumprimento de preceito fundamental quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade.

§ 2o Da decisão de indeferimento da petição inicial caberá agravo, no prazo de cinco dias.


Art. 5o O Supremo Tribunal Federal, por decisão da maioria absoluta de seus membros, poderá deferir pedido de medida liminar na argüição de descumprimento de preceito fundamental.

§ 1o Em caso de extrema urgência ou perigo de lesão grave, ou ainda, em período de recesso, poderá o relator conceder a liminar, ad referendum do Tribunal Pleno.

§ 2o O relator poderá ouvir os órgãos ou autoridades responsáveis pelo ato questionado, bem como o Advogado-Geral da União ou o Procurador-Geral da República, no prazo comum de cinco dias.

§ 3o A liminar poderá consistir na determinação de que juízes e tribunais suspendam o andamento de processo ou os efeitos de decisões judiciais, ou de qualquer outra medida que apresente relação com a matéria objeto da argüição de descumprimento de preceito fundamental, salvo se decorrentes da coisa julgada.

§ 4o (VETADO)


Art. 6o Apreciado o pedido de liminar, o relator solicitará as informações às autoridades responsáveis pela prática do ato questionado, no prazo de dez dias.

§ 1o Se entender necessário, poderá o relator ouvir as partes nos processos que ensejaram a argüição, requisitar informações adicionais, designar perito ou comissão de peritos para que emita parecer sobre a questão, ou ainda, fixar data para declarações, em audiência pública, de pessoas com experiência e autoridade na matéria.

§ 2o Poderão ser autorizadas, a critério do relator, sustentação oral e juntada de memoriais, por requerimento dos interessados no processo.


Art. 7o Decorrido o prazo das informações, o relator lançará o relatório, com cópia a todos os ministros, e pedirá dia para julgamento.

Parágrafo único. O Ministério Público, nas argüições que não houver formulado, terá vista do processo, por cinco dias, após o decurso do prazo para informações.


Art. 8o A decisão sobre a argüição de descumprimento de preceito fundamental somente será tomada se presentes na sessão pelo menos dois terços dos Ministros.

§ 1o (VETADO)

§ 2o (VETADO)


Art. 9o (VETADO)


Art. 10. Julgada a ação, far-se-á comunicação às autoridades ou órgãos responsáveis pela prática dos atos questionados, fixando-se as condições e o modo de interpretação e aplicação do preceito fundamental.

§ 1o O presidente do Tribunal determinará o imediato cumprimento da decisão, lavrando-se o acórdão posteriormente.

§ 2o Dentro do prazo de dez dias contado a partir do trânsito em julgado da decisão, sua parte dispositiva será publicada em seção especial do Diário da Justiça e do Diário Oficial da União.

§ 3o A decisão terá eficácia contra todos e efeito vinculante relativamente aos demais órgãos do Poder Público.


Art. 11. Ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, no processo de argüição de descumprimento de preceito fundamental, e tendo em vista razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social, poderá o Supremo Tribunal Federal, por maioria de dois terços de seus membros, restringir os efeitos daquela declaração ou decidir que ela só tenha eficácia a partir de seu trânsito em julgado ou de outro momento que venha a ser fixado.


Art. 12. A decisão que julgar procedente ou improcedente o pedido em argüição de descumprimento de preceito fundamental é irrecorrível, não podendo ser objeto de ação rescisória.


Art. 13. Caberá reclamação contra o descumprimento da decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal, na forma do seu Regimento Interno.


Art. 14. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.

Brasília, 3 de dezembro de 1999; 178o da Independência e 1 11o da República.

 A bibliografia que serviu de base à elaboração desse verbete foi a obra Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental. Comentários à Lei nº 9.882/99, de autoria do Ministro Gilmar Ferreira Mendes, editada pela Editora Saraiva em 2007.

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