Classificação das normas constitucionais, segundo José Afonso da Silva: Normas de eficácia plena, normas de eficácia contida e normas de eficácia limitada

Origem: Cadernos Colaborativos, a enciclopédia livre.

Em sua obra “A Aplicabilidade das normas Constitucionais”, José Afonso da Silva aborda o tema a partir de uma perspectiva jurídico-científica. Três capítulos do livro são dedicados à análise da eficácia das normas constitucionais, categoria essa que foi dividida em basicamente três grupos: normas constitucionais de eficácia plena, contida e limitada.

Normas de eficácia limitada

As normas constitucionais podem ser classificadas de diversas maneiras. Muitas vezes as normas estabelecem objetivos e metas que o legislador infraconstitucional deve seguir para concretizar os objetivos perseguidos pelo poder constituinte originário. Essas normas que estabelecem objetivos podem ser denominadas de normas constitucionais de princípio. Além de classificar as normas constitucionais quanto a sua finalidade podemos classificá-las quanto a sua eficácia, ou seja, quanto a sua capacidade de produzir efeitos. As normas constitucionais de princípio são classificadas como normas constitucionais de eficácia limitada, pois dependem de outras normas para produzir os efeitos desejados pelo legislador originário. (Silva, J.A., 2002)
A terminologia usada pelo legislador originário pode ser muitas vezes mal interpretada. Portanto, cabe aos doutrinadores auxiliarem o intérprete do direito a preencher o conteúdo desses termos, porém sem violar a própria carta constitucional que está sendo interpretada. Para esclarecer, temos diversos sentidos diferentes para a palavra princípio. Temos de distinguir entre normas constitucionais de princípio, normas constitucionais de princípios gerais ou normas-princípios e os princípios gerais do direito constitucional. Nas normas constitucionais de princípio a palavra corresponde a começo ou início, ou seja, são normas que contêm o início ou esquema de determinado de um órgão, entidade ou instituição como, por exemplo, o artigo 33 da Constituição da República (CR). Nas normas-princípios, a palavra está ligada a normas fundamentais que regulam diretamente relações e situações específicas da vida social como o artigo 1º, caput, da CR. Regendo, portanto a legislação infraconstitucional que regula aquela situação. Nos princípios gerais do direito constitucional a palavra refere-se aos princípios gerais norteadores de toda ordem jurídica como o Princípio da Legalidade (Art. 5º, II, da CR), da Isonomia (art. 5º, I, da CR) e o da irretroatividade das leis (art. 5º, XXXVI, da CR)
Esclarecidas estas particularidades terminológicas podemos falar então das normas de eficácia limitada. Como já foi dito anteriormente, essas normas dependem de outra norma para que produza plenamente os efeitos desejados pelo legislador constituinte originário. Elas se subdividem em normas de princípio institutivo e normas de princípio programático.
As normas de princípio institutivo têm caráter organizativo e regulativo de órgãos, entidades e respectivas atribuições e relações. Sua função primordial é de esquematizar a organização, criação ou instituição dessas entidades ou órgãos como o art. 18, §2º, da CR. Quanto à eficácia das normas de princípio institutivo podemos novamente dividi-las em normas de princípio institutivo impositivas e facultativas. As impositivas são aquelas que obrigam o legislador a emitir uma legislação integrativa, como por exemplo, o art. 32, §4º, da CR (Lei Federal disporá...). As normas de princípio institutivo facultativas não impõem nenhuma obrigação ao legislador, simplesmente dão a possibilidade de instituir ou regular a situação delineada por elas como no art. 22, parágrafo único, da CR (Lei complementar poderá...).
As normas de princípio programático estão vinculadas a idéia de constituição dirigente, já abordada em aulas anteriores, definindo fins e programas de ação futura de modo a alterar a realidade social em que ela se insere. As regras jurídicas programáticas são, portanto aquelas em que o legislador constituinte, em vez de regular, direta e imediatamente, determinando interesses, limitou-se a traçar princípios para serem cumpridos pelos seus órgãos, como programas das respectivas atividades, visando à realização dos fins sociais do Estado. (Silva, J.A., 2002)
Estas, por outro lado, podem ser subdivididas, de acordo com a classificação de Crisafulli, em normas programáticas de simples escopo, que apenas prescrevem um fim mais ou menos específico a se alcançar cabendo aos órgãos adotarem os meios que julgarem mais apropriados para atingi-lo e normas programáticas que estabelecem tanto os fins quanto os meios, mesmo que em linhas gerais, limitando a discricionariedade legislativa. (Silva, J.A., 2002)
A classificação das normas quanto à sua eficácia é de suma importância para o direito. A distinção servirá para resolver particularidades de casos concretos e também para preencher eventuais lacunas deixadas pelo constituinte originário. Como exemplo de caso concreto, podemos analisar a ADI No. 4 de 07/03/91. A referida ação diz respeito à aplicabilidade da norma contida no artigo 192, §3º, da Constituição da República (alterada pela EC No. 40 de 2003). O §3º do artigo 192 prescreve que “as taxas de juros reais não deverão ultrapassar 12% ao ano e que as taxas cobradas acima deste limite caracterizarão crime de usura punido nos termos que a lei determinar”.
A ação direta de inconstitucionalidade foi proposta não com o intuito de expor um dispositivo contrário à carta constitucional e sim visando à manifestação do STF com relação à aplicabilidade daquele dispositivo. Ao investigar os votos dos ministros Celso de Mello e Carlos Velloso identificamos duas posições divergentes. O ministro Celso de Mello entendeu que a norma do art. 192, §3º era de eficácia limitada, sendo assim sua aplicabilidade condicionada à edição de lei complementar, entendimento compartilhado pela Súmula 648 do STF. O ministro fundamenta sua decisão na medida em que os ministros que divergiam tinham seu argumento calcado na intenção do constituinte originário quando redigiu a norma do art.192. No seu entendimento a função do intérprete do direito não seria de considerar o que o constituinte quis dizer quando produziu o texto constitucional e sim interpretar o que efetivamente foi escrito. Conclui, portanto que a norma não é auto-aplicável por sua insuficiente densidade normativa (a falta de definição jurídica da locução “taxa de juros reais” e pela necessidade de determinação por lei) julgando improcedente a ação direta de inconstitucionalidade.
Por outro lado, o ministro Carlos Velloso entendeu que a norma não seria de eficácia limitada, pois adotando a definição de T. M. Cooley para norma auto-executável a norma do art. 192 seria de eficácia plena. Uma norma auto-executável seria, portanto uma norma que fornece uma regra, mediante a qual se possa fruir e resguardar o direito outorgado ou executar o dever imposto. O §3º do art.192 contém sem dúvida uma vedação (de instituir taxas de juros reais acima de 12% a.a.) e, de outro lado, contém um direito (daqueles que operam no mercado financeiro) julgando, portanto procedente a ação direta de inconstitucionalidade por omissão com base na aplicabilidade imediata da norma de eficácia plena.
Ao analisar as decisões podemos identificar que o entendimento do STF foi de que a norma do art.192, §3º era de eficácia limitada, portanto estaria vinculada a edição de lei complementar para sua aplicabilidade. Podemos também classificá-la como uma norma de princípio programático que, a meu ver, estabelece tanto os fins quanto os meios para atingir os objetivos propostos pelo constituinte originário. Estes fins são o de intervir na esfera econômica de modo a facilitar as relações de crédito bancários em que os credores exploram os devedores com taxas de juros exorbitantes.
Normas de eficácia plena

De acordo com a clássica teoria norte-americana, eram quase que inexistentes os casos de uso de uma aplicabilidade imediata de uma norma constitucional, ou seja, a maioria das normas aplicadas dependiam de uma regulamentação.
Em contraposto dessa clássica teoria norte-americana, hoje, a orientação doutrinaria moderna reconhece eficácia plena a maioria das normas constitucionais, até mesmo naquelas que não passavam de princípios programáticos.
Normas de eficácia plena, são aquelas que ao entrar em vigor da Constituição, apresentam uma aplicabilidade direta e imediata, independentemente de uma legislação ulterior.
Segundo José Afonso da Silva, a forma federativa do Estado (Art.13), a separação de poderes (Art.2 / Art. 60, III, § 4º, III), os bens de União (Art. 20), a competência privativa da União (Art.22), o princípio de legalidade (Art. 5º, II) e os remédios constitucionais (Art. 5), são uns dos exemplos de normas de eficácia plena previstas na Constituição Brasileira de 88. São normas as quais denunciam a forma política de ser do povo brasileiro e formam o pressuposto básico para todas as normações ulteriores, inclusive para as leis constitucionais.


Normas de eficácia contida

O autor inovou ao destacar outro grupo de normas, as chamadas normas de eficácia contida, classificação essa que não havia sido tratada por nenhum outro constitucionalista até então. Esse grupo de normas se assemelha ao grupo das normas de eficácia plena por terem aplicabilidade direta e imediata, e aproximam-se das normas de eficácia limitada pela possibilidade de serem restringidas por uma lei ulterior.
Como exposto pelo autor, as normas de eficácia contida são “de aplicabilidade direta e imediata, no entanto, podem ter seu âmbito de aplicação restringido por uma legislação futura, por outras normas constitucionais ou por conceitos ético-jurídicos”.
O inciso XXII do artigo 5º da CF88, é um exemplo de norma de eficácia contida já que garante o direito de propriedade, no entanto, os incisos XXIV e XXV, limitam esse mesmo direito ao permitir a desapropriação por necessidade, utilidade pública ou por interesse social. Outro exemplo, é o caso do artigo 5º, LVIII da CF que afirma que o “civilmente identificado não será submetido a identificação criminal, salvo nas hipóteses previstas em lei”. A lei 10054/00 (lei de identificação), é um exemplo de lei ordinária que condiciona a eficácia da norma constitucional.

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