Consórcios públicos

Origem: Cadernos Colaborativos, a enciclopédia livre.

Grupo: Bernardo Leão; Mariam Daychoum; Patrick Bulus.

Consórcios Públicos


De acordo com o autor José dos Santos Carvalho Filho os consórcios são negócios jurídicos plurilaterais de direito público que envolve o mínimo de dois entes da federação sob a idéia de viabilizar um objetivo comum. Portanto, os consórcios são essenciais para a resolução de problemas que requerem a atuação conjunta de mais de um ente federado. Salvo a restrição quanto a contratar operações de crédito, não há limites quanto ao que pode ser abordado por um consórcio. Entretanto, é primordial que viabilize a gestão pública primando pelo desenvolvimento e melhoria da qualidade dos serviços públicos prestados à população.


Ao se tratar de prestação de serviços públicos, a área mais propícia para implementação de consórcios públicos é a da saúde. Por exigir grandes investimentos para que se atue em todos os ramos demandados a possibilidade de ratear os custos com outros entes da federação contribui para a execução do serviço de forma mais eficiente. Com isto é passível de compreender que atualmente mais de 1969 municípios (Disponível em: www.planalto.gov.br/sri/consorcios/consorcios.htm. Acessado em: 13/11/09.) participam de consórcios no ramo da saúde. A exemplo concreto o Consórcio Intermunicipal de Saúde do Vale do Ribeira constituído por mais de vinte municípios que almejam oferecer integralmente serviços de saúde a sua população.


Outra área de relevante importância da presença dos consórcios é no desenvolvimento regional. Por esta é possível que entes federados de uma determinada região brasileira acordem em investimentos em conjunto a fim de sanear dificuldades das quais não conseguem combater sozinhos. Como o BRDE (Banco Regional de Desenvolvimentos do Extremo Sul), em que os estados da região Sul do Brasil criaram essa instituição de fomento para disponibilizar crédito que possibilite a realização de projetos que gerem a criação de empregos.


No tema de investimentos governamentais é comum presenciar consórcios para a realização de obras públicas. Quando ocorrerem na divisa entre municípios, devido à clareza de seus objetivos definidos, os acordos intermunicipais são um meio de ratear os custos viabilizando sua execução. Portanto, os consórcios que envolvem investimentos são primordias para que determinadas regiões consigam atingir seus objetivos que seriam impossíveis pela atuação solitária de um ente federado.


Outro braço dos consórcios é na área do meio ambiente, recursos hídricos e saneamento. Em sua maioria são projetos que almejam preservar o meio ambiente e suprir as necessidades dos cidadãos que habitam na região, como é o caso do Consórcio Intermunicipal do Vale do Jiquiriçã. Um tema muito abordado por consórcios nesse tema é quanto aos recursos hídricos, como é o caso do Consórcio Intermunicipal Lagos São João no RJ. Por outro lado, os consórcios poderão também tratar de assuntos como saneamento básico, enchentes o que permitirá que tenha um papel importante de interlocutor entre os diferentes níveis de governo.


Diante das diferentes necessidades sociais, dos limitados recursos financeiros e humanos, o consórcio é o meio ideal para que o governo, em seus diferentes níveis, esteja uniformemente presente. A possibilidade da cooperação entre os diferentes entes federados, seja horizontal ou verticalmente, permite a implementação de ações que visam à realização de interesses comuns. Sob outra perspectiva, os consórcios podem ser enxergados como uma forma de fortalecimento dos governos locais sem ocorrência da subordinação de municípios aos projetos federais ou dos pequenos entes federados ao mais forte.


Por fim, os consórcios conseguem abranger diferentes temas. Desde investimentos em infra-estruturas e em projetos privados, passando pela saúde e a área tecnológica até chegar a temas mais atuais que envolvem a preservação do meio ambiente. Os consórcios, portanto, são o exemplo concreto de uma nova forma de governança pública em gestão regional e local que prima pela melhora técnica e financeira na realização das metas coletivas. É a tendência de uma política que quebra o círculo vicioso da descontinuidade administrativa, que envolve participantes governamentais e civis (não-governamentais) chamada de consórcio público.

Lei 11.107/05 e Objetivos


A Constituição de 1988, positiva em seu artigo 241, que a União, os Estados e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos. Neste sentido, a Lei n. 11.107 de 2005 veio regulamentar o dispositivo supracitado, estatuindo sobre normas gerais de contratação dos consórcios públicos e dando outras providências.


Inicialmente, cabe fazer uma crítica ao enunciado da Lei em tela, na medida em que utiliza de forma equivocada o termo contratação. É cediço no entendimento doutrinário e jurisprudencial, que os consórcios, juntamente com os convênios, não são munidos de natureza contratual. Ora, sabe-se que nos contratos, o objeto da relação jurídica é pautado em interesses opostos das partes, ao passo que nos convênios e consórcios, existe uma convergência de interesses para um escopo comum.


Vale destacar, que o artigo primeiro da Lei n. 11.107 de 2005, inclui dentre os entes federados, a figura do Distrito Federal, que não se encontra presente no texto constitucional do artigo 241. Logo, entende-se que os consórcios podem ser firmados entre todas as ordens jurídicas, isto é, entre união e estado, união e município, e estado e município, lembrando, ainda, que o Distrito Federal tem status de estado. Entretanto, é de absoluta importância salientar, que a União somente poderá participar de consórcios públicos em que também façam parte todos os estados em cujos territórios estejam situados os municípios consorciados (art. 1º, §2º, da Lei 11.107/05).


Em observância ao artigo 1º, §1º, do diploma legal em comento, percebe-se que o consórcio público constituirá associação pública ou pessoa jurídica de direito privado. Esta opção adotada pelo legislador visou facilitar a operacionalização dos consórcios públicos, no que concerne a celebração de contatos, prestação de contas e admissão de pessoal. Tal personalidade jurídica configura-se como associação, que pode ser de direito público (associação pública) ou de direito privado (art. 6º da Lei 11.107/05).


Os consórcios públicos são firmados mediante a ratificação do protocolo de intenções (art. 6º, I da Lei 11.107/05) e tem como objetivo precípuo a prestação de serviços a comunidade. Almeja-se aprimorar a administração pública por meio de políticas e ações conjuntas. As alianças permitem uma sinergia entre os entes federados, e garantem, através de ganho de escala e melhoramento de capacidade técnica, uma prestação de serviço público mais eficiente.



Discussões em Relação à Lei n. 11.107 e a Natureza Jurídica do Consórcio Público.

A lei de consórcios foi pensada para garantir maior segurança jurídica, regulamentando o art. 241 da CR.


“Art. 241 – A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de corporação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos”.

Consiste a figura do consórcio publico em nova espécie de pessoa jurídica. A administração pública no Brasil, de acordo com o Decreto-Lei 200, é constituída por duas vertentes: administração direta e administração indireta. Segundo Marçal Justen Filho, “a administração direta é uma manifestação estatal que é produzida em nível constitucional”. Já a administração indireta é fruto de legislação infraconstitucional.


O grande problema envolta dos consórcios públicos é que a constituição não determina o que realmente são. Não se sabia, precisamente, a natureza jurídica desta modalidade, porém a Lei 11.107 mitigou tal incerteza prevendo a possibilidade de consórcios públicos de direito público ou privado.


A controvérsia é que as associações públicas constituem personalidade jurídica de direito publico, o que na visão de Miguel Reale é um problema já que a lei de S/A em seu art. 278 determina que o consórcio é constituído “para executar determinado empreendimento”, não tendo personalidade jurídica (§ 1º). Neste sentido, o professor afirma que a Lei (seu parecer foi dado enquanto ainda era projeto) vai de encontro ao objetivo da Constituição, pois transforma o consórcio público em entidade da administração indireta.


Cabe ressaltar que segundo a Lei de consórcios públicos, art. 2°, estes estão dispensados do processo licitatório em caso de contrato com a administração direta, assim como, os consórcios de direito publico, têm poder para desapropriar. Têm, ainda, o poder de recolher tarifas e preços públicos. Tais características, segundo o professor Miguel Reale, são responsáveis por equiparar a figura do consórcio publico a de um ente federado. Ou seja, a Lei acabou por permitir a criação de uma nova unidade política na federação, o que leva o doutrinador a ressaltar a inconstitucionalidade desta nova figura.


Diversamente constatou, em seu parecer, o professor Marçal Justen Filho. Em sua interpretação a instituição de pessoas jurídicas de direito publico vinculadas a outros entes federados não vai contra a constituição. “A delegação de competência em favor de uma entidade descentralizada interfederativa, cujo processo decisório se fará pela conjugação das vontades dos diversos entes federados, não infringe a federação – até porque delegação dessa ordem apresenta efeitos muito menos intensos e severos do que a pura e simples delegação para outro ente federado”.

 

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