Desapropriação por interesse social 2009-2

Origem: Cadernos Colaborativos, a enciclopédia livre.

Julia Amorim e Sarita Amoêdo
Tema: Desapropriação por interesse social:


1. Doutrina:

Antes de explicar especificamente a desapropriação por interesse social, convêm traçar em linhas gerais o instituto da desapropriação. O conceito é detalhado por José dos Santos Carvalho Filho: Desapropriação é o instrumento de direito público pelo qual o Poder Público transfere para si a propriedade de terceiro, por razões de utilidade pública ou de interesse social, normalmente mediante o pagamento de indenização. 1


A desapropriação é sempre um ato estatal justificado pela necessidade de atender ao interesse coletivo ou pela sanção em função do não atendimento ao dever de cumprimento da função social da propriedade. Todos os bens que são passíveis de avaliação econômica podem ser desapropriados. A natureza jurídica do instituto é a de procedimento administrativo, mas normalmente é um procedimento também judicial em razão de quase sempre ser necessária a proposição de ação do Estado contra o proprietário pela falta de acordo entre as partes.


A competência para a desapropriação subdivide-se em três tipos, segundo José dos Santos Carvalho Filho:
1. Competência Legislativa
2. Competência Declaratória
3. Competência Executória


A primeira é atribuída à União Federal, segundo o art. 22, II, da CF, o qual dispõe:
“Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:
II - desapropriação;”
Assim, o ente federado competente para disciplinar a matéria é a União. Há apenas uma ressalva no parágrafo único do artigo citado, o qual permite à lei complementar autorizar Estados para legislar sobre as matérias especificadas no artigo, inclusive sobre desapropriação.


A segunda, competência declaratória, como o próprio nome já diz é a competência para declarar a utilidade pública ou o interesse social do bem para futura desapropriação. A competência segundo o art. 2° do decreto-lei n° 3.365/41 é concorrente da União, Estados, Distrito Federal, Municípios e Territórios.


A competência executória, por sua vez, diz respeito à atribuição de promover a desapropriação, o que significa providenciar as medidas para conduzir a transferência do bem em questão. A competência é dada pelo art. 3º Decreto-lei nº 3.365/41:
“Art. 3o Os concessionários de serviços públicos e os estabelecimentos de caráter público ou que exerçam funções delegadas de poder público poderão promover desapropriações mediante autorização expressa, constante de lei ou contrato.”


De acordo com o art. 5°, XXIV da Constituição, há duas modalidades principais de desapropriação:
Art. 5º: (...)
XXIV - a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição; (grifo nosso)


Além das desapropriações por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, as quais constituem as hipóteses de desapropriação ordinária, há três exceções previstas também pela Constituição: desapropriação urbanística, desapropriação rural e desapropriação confiscatória.


A desapropriação urbanística, de acordo com o artigo 182, parágrafo 4º, II da CF, diz respeito ao solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, e ocorre mediante pagamento de títulos da dívida pública. A desapropriação rural é realizada para fins de reforma agrária, do imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, conforme dispõe o artigo 184 da CF. A desapropriação confiscatória, por sua vez, está prevista no artigo 243 da CF e refere-se a expropriação de glebas utilizadas para plantio ilegal de plantas psicotrópicas.


Após a breve introdução sobre o tema, trataremos especificamente da desapropriação por interesse social. Essa modalidade de desapropriação é disciplinada pela Lei n° 4.132/1962 (define os casos de desapropriação por interesse social e dispõe sobre sua aplicação), pela Lei 8.629/93 (dispõe sobre a regulamentação dos dispositivos constitucionais relativos à reforma agrária, previstos no Capítulo III, Título VII, da Constituição Federal) e pela Lei Complementar n° 76/93 (dispõe sobre o procedimento contraditório especial, de rito sumário, para o processo de desapropriação de imóvel rural, por interesse social, para fins de reforma agrária).


Também segundo José dos Santos Carvalho Filho, o pressuposto do “interesse social” na desapropriação consiste nos casos em que mais se exalta a função social da propriedade.

O exemplo mais significativo é a reforma agrária, em que os bens improdutivos são desapropriados tendo em vista o fato de que não se adequam a sua função social. A garantia constitucional à propriedade (art. 5º, XII, CF) tem essa limitação em razão dos artigos 5º, XXIII e art. 170, III da Constituição Federal e no artigo 1128 do Código Civil. Em caso de descumprimento do papel da propriedade no meio social, é direito do Estado intervir na propriedade privada para sua atuação de acordo com o interesse público.


Por ser a expressão “interesse social” um conceito jurídico indeterminado, as hipóteses que irão se enquadrar nesse pressuposto serão ex vi legis, ou seja, serão aquelas que as leis determinarem. O artigo 2º da Lei 4.132/62 traz os casos:
“Art. 2º Considera-se de interesse social:
I - o aproveitamento de todo bem improdutivo ou explorado sem correspondência com as necessidades de habitação, trabalho e consumo dos centros de população a que deve ou possa suprir por seu destino econômico;
II - a instalação ou a intensificação das culturas nas áreas em cuja exploração não se obedeça a plano de zoneamento agrícola, VETADO;
III - o estabelecimento e a manutenção de colônias ou cooperativas de povoamento e trabalho agrícola:
IV - a manutenção de posseiros em terrenos urbanos onde, com a tolerância expressa ou tácita do proprietário, tenham construído sua habilitação, formando núcleos residenciais de mais de 10 (dez) famílias;
V - a construção de casa populares;
VI - as terras e águas suscetíveis de valorização extraordinária, pela conclusão de obras e serviços públicos, notadamente de saneamento, portos, transporte, eletrificação armazenamento de água e irrigação, no caso em que não sejam ditas áreas socialmente aproveitadas;
VII - a proteção do solo e a preservação de cursos e mananciais de água e de reservas florestais.
VIII - a utilização de áreas, locais ou bens que, por suas características, sejam apropriados ao desenvolvimento de atividades turísticas. (Incluído pela Lei nº 6.513, de 20.12.77)”


§ 1º O disposto no item I deste artigo só se aplicará nos casos de bens retirados de produção ou tratando-se de imóveis rurais cuja produção, por ineficientemente explorados, seja inferior à média da região, atendidas as condições naturais do seu solo e sua situação em relação aos mercados.
§ 2º As necessidades de habitação, trabalho e consumo serão apuradas anualmente segundo a conjuntura e condições econômicas locais, cabendo o seu estudo e verificação às autoridades encarregadas de velar pelo bem estar e pelo abastecimento das respectivas populações.
O artigo 4º da mesma lei dispõe que os bens desapropriados serão vendidos ou locados a quem dará à propriedade a destinação social devida. Assim, observa-se a natureza provisória da destinação dos bens ao Poder Público, já que estes serão repassados posteriormente a terceiros.


2. Jurisprudência


No Recurso Extraordinário seguinte, confirmou o STF o cabimento de juros compensatórios na desapropriação por interesse social de propriedade para fins de reforma agrária:


1) RE 395793 AgR / RN - RIO GRANDE DO NORTE
AG.REG.NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DESAPROPRIAÇÃO POR INTERESSE SOCIAL PARA FINS DE REFORMA AGRÁRIA. PROPRIEDADE IMPRODUTIVA. JUROS COMPENSATÓRIOS. COBERTURA VEGETAL INDENIZADA, EM SEPARADO. PRECEDENTES.

1. A questão relativa ao cabimento dos juros compensatórios em desapropriação já está pacificada por esta Corte, nos termos da Súmula STF 618 e da ADI 2.332-MC/DF, rel. Min. Moreira Alves, Plenário, pub. DJ 02.04.04. 2. A verificação a respeito do valor da cobertura vegetal se incluída ou não no valor avaliado pela terra nua implicaria análise, no caso, de matéria fático-probatória, inviável nesta sede recursal, conforme Súmula STF 279 e precedentes. 3. Agravo regimental improvido.

Juros compensatórios são aqueles que apresentam uma compensação pelo uso do capital, que nesse caso é a propriedade. Vale destacar a Súmula 618 do STF, citada no RE acima:


2) SÚMULA Nº 618

NA DESAPROPRIAÇÃO, DIRETA OU INDIRETA, A TAXA DOS JUROS COMPENSATÓRIOS É DE 12% (DOZE POR CENTO) AO ANO.

O Mandado de Segurança seguinte foi concedido e o procedimento de desapropriação invalidado em razão de ter sido o imóvel a ser desapropriado desmembrado em médias propriedades antes da edição do decreto presidencial:

3) MS 24890 / DF - DISTRITO FEDERAL
MANDADO DE SEGURANÇA
MANDADO DE SEGURANÇA. DESAPROPRIAÇÃO POR INTERESSE SOCIAL PARA FINS DE REFORMA AGRÁRIA. DESMEMBRAMENTO DO IMÓVEL APÓS SEIS MESES DA DATA DA COMUNICAÇÃO PARA LEVANTAMENTO DE DADOS E INFORMAÇÕES. DIVISÃO DO IMÓVEL ANTES DA EDIÇÃO DO DECRETO PRESIDENCIAL. IMPEDIMENTO À DESAPROPRIAÇÃO. LEI 8.629/93, ARTIGO 2º, PARÁGRAFO 4º. CONSTITUIÇÃO FEDERAL, ARTIGO 185, INCISO I.

 1. A divisão de imóvel rural, em frações que configurem médias propriedades rurais, decorridos mais de seis meses da data da comunicação para levantamento de dados e informações, mas antes da edição do Decreto Presidencial, impede a desapropriação para fins de reforma agrária. 2. Não-incidência, na espécie, do que dispõe o parágrafo 4º do artigo 2º da Lei 8.629/93. 3. Existência de precedentes. 4. Segurança concedida.

 
Vale lembrar que em razão do artigo 185 da CF a propriedade média não pode ser desapropriada:


“Art. 185. São insuscetíveis de desapropriação para fins de reforma agrária:
I - a pequena e média propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu proprietário não possua outra;
II - a propriedade produtiva.”


Decidiu-se que, apesar de o fracionamento da propriedade ter ocorrido após seis meses da data de comunicação para levantamento de dados e informações, requisito que ainda daria direito a desapropriação (art. 2º, parágrafo 4º da Lei 8.629/93), não cabia mais desapropriação pois o decreto presidencial ainda não havia sido editado.


No RE abaixo, o STJ decidiu que a União tem competência privativa para desapropriar para fins de reforma agrária, mas os Estado têm competência para desapropriar objetivando melhor utilização da propriedade tendo em vista o interesse social em outras hipóteses:


4) STJ - RECURSO ESPECIAL: REsp 20896 SP 1992/0008260-2
ADMINISTRATIVO - DESAPROPRIAÇÃO POR INTERESSE SOCIAL - LEGITIMIDADE DO ESTADO.
1. A desapropriação pode ser por utilidade pública, regida pelo DL n. 3.365/41, ou por interesse social (Lei n. 4.132/62).
2. A desapropriação por interesse social abriga não somente aquela que tem como finalidade a reforma agrária, de competência privativa da UNIÃO, como também aquela que objetiva melhor utilização da propriedade para dar à mesma uso de interesse coletivo.
3. Decreto estadual que pautou-se no art. 2º da Lei n. 4.132/62, tendo o Estado absoluta competência para a expropriação.
4. Recurso especial conhecido e provido

 


1 Manual de Direito Administrativo, 15ª edição. José dos Santos Carvalho Filho, Lumen Juris Editora.



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