REGIME JURÍDICO DOS AGENTES ESTATAIS: SERVIDOR PÚBLICO

Origem: Cadernos Colaborativos, a enciclopédia livre.

A aula tem como tema principal uma classe específica de agente público, os servidores públicos, responsáveis pela maior parte das funções administrativas. Esta classe pode ser definida como aqueles que, dentre o grupo dos agentes públicos, por estarem vinculados a um ente federativo, autarquia ou fundação pública em uma relação de trabalho, exercem em caráter de permanência uma função pública.

Antes de pular no tema dos servidores públicos, faz-se necessário descrever as demais espécies de agentes públicos, os agentes políticos e os agentes particulares colaboradores.

Os agentes políticos são os responsáveis pela execução da vontade do Poder Público. É composto pelo que normalmente se entende como classe política: Chefes do Executivo, seus auxiliares (Ministros e Secretários) e membros do legislativo, havendo uma corrente que insira neste rol os magistrados e membros do Ministério Público. São, regra geral, investidos por eleição.

Os agentes particulares colaboradores são aqueles que, ainda que particulares, exercem funções especiais de caráter público. Incluem-se neste rol os jurados, mesários (serviço eleitoral) e comissários de menores.

Volta-se aqui novamente aos servidores públicos.

A priori, há apenas um Regime Jurídico Único para os servidores estatais, o regime estatutário, que se baseia em normas específicas para servidores estatais. No entanto, com a edição da Emenda Constitucional nº 19/1998, passou a existir também o regime celetista (servidores públicos contratados sob o regime da Consolidação das Leis do Trabalho – logo, seu regime de trabalho tem natureza contratual). Porém, é importante destacar que, desde de 2008, não podem mais ser contratados servidores públicos no regime da EC19/98, vez que ela teve sua eficácia suspensa na ADI MC 2135-4, por vício formal na promulgação da emenda.

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: I - os ‘’cargos’’, ‘’empregos’’ e ‘’funções’’ públicas são acessíveis aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros, na forma da lei;

Dado a matriz constitucional, gostaríamos de discriminar as três categorizações feitas.

Cargos: Alocados por ‘’servidores públicos’’, tem funções específicas e remuneração fixados em lei. Empregos: Refere-se aos servidores celetistas. Funções: Atribuições dadas aos servidores temporários. Esclarecido este ponto, voltamos nossa atenção novamente aos servidores públicos civis, cuja matriz constitucional encontra-se nos artigos 39 a 41. Esta categoria subdivide-se em comum e especial. Os servidores públicos comuns, aos quais cabe o exercício de funções administrativas gerais e apoio aos serviços básicos do estado, subdividem-se entre os celetistas e os estatutários, sendo que há entre os estatutários os que se submetem ao estatuto funcional básico e aqueles submetidos a estatuto funcional específico (como fiscais e professores). Já os servidores públicos especiais exercem funções de especial relevância no contexto das funções do Estado, em particular funções judiciárias e neutrais. Incluem-se neste rol os magistrados, o membros do Ministério Público, defensores públicos, membros do Tribunal de Contas e da Advocacia Pública. Há, ainda, dentro dessa classificação, os servidores públicos por vínculo, os estatutários, trabalhistas e temporários. O primeiro é o mais comum nesse regime, tendo caráter de permanência, integrando o quadro funcional das pessoas federativas (União, estados, municípios, DF), e de autarquias; são aqueles cuja relação jurídica de trabalho são reguladas por disciplinas legais especificas (o estatuto), havendo então uma relação jurídica não-contratual. Já os servidores trabalhistas são regidos pelas normas do CLT, e podem ser demitidos a qualquer tempo, tendo seu regime básico o mesmo de trabalhadores no campo privado, porém com mais prerrogativas pois prestaram concurso público. Já os agentes colaboradores, que embora sejam particulares, configuram um agrupamento excepcional dentro da categoria dos servidores públicos, estes exercem certas funções especiais que podem ser classificadas como públicos, aqui alguns se sujeitam a encargos em favor da coletividade (por exemplo, mesários nas eleições). Cabe agora falar das classificações dos cargos: os vitalícios, os efetivos e em comissão. Os vitalícios são aqueles que oferecem a maior garantia de permanência a seus ocupantes (membros do MP, magistrados). Os efetivos são constituídos em sua grande maioria, do caráter de permanência. Em comissão, ou de confiança, são aqueles de ocupação transitória, e seus titulares são nomeados em função da relação de confiança, como por exemplo, assessores de Desembargador.

O art. 1º, caput, da Lei nº 9.986, de 18.07.2000, veio a permitir que funcionários das agências reguladoras fossem contratados sob o regime de emprego público, ou seja, submetidos às normas da Consolidação das Leis do Trabalho e não ao estatuto dos funcionários públicos federais, nos seguintes termos: Art. 1º. As Agências Reguladoras terão suas relações de trabalho regidas pela Consolidação das Leis do Trabalho, aprovada pelo Decreto-lei 5.452, de 1º de maio de 1943, e legislação trabalhista correlata, em regime de emprego público. O Emprego público, portanto, é a unidade de atribuições dos trabalhadores trabalhistas. A investidura em emprego público, igual que a investidura em cargo, depende de a aprovação prévia em concurso público de provas e títulos. (Art. 37 II CF, Redação EC nº 19 de 1998.

Os trabalhadores temporários (de regime especial) exercem uma função. As funções públicas caracterizam-se por ser um conjunto de atribuições às quais não corresponde um cargo ou emprego. Os agentes particulares colaboradores, embora sejam particulares, executam certas funções especiais que podem ser classificadas como pública. Alguns sujeitam-se a encargos a favor da coletividade, como por exemplo: jurados, serviço eleitoral ou comissários de menores.

Outro tipo de função são as de confiança (ou funções gratificadas), as quais são exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, e destinados apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento. (CF art. 37 EC19/98). Foram criadas pela Administração, em base a não crer conveniente a criação de cargos em comissão. São encargos de chefia, direção ou assessoramento, atribuídos a servidores públicos de seu quadro de pessoal, os quais percebem uma gratificação, em forma de um percentual incidente sobre o seu vencimento-base.

É proibida, constitucionalmente, a acumulação de cargos, empregos e funções públicas. Não entanto, existem alguns casos excepcionais. O rol taxativo em que a acumulação é permitida é o seguinte: - 2 Cargos de professor (art. 37, XVI, a CF) - Um cargo de professor com outro técnico ou científico (art. 37, XVI, b) - 2 Cargos ou empregos privativos de saúde (art. 37, XVI, c) - Magistrado e Professor (art. 95, par. Único, I) - MP e Professor (art. 128, p. 5º., II, d) Cabe destacar que os integrantes das empresas públicas e sociedades de economia mista, integrantes da Administração Pública Indireta, também não podem acumular seus empregos com cargos ou funções públicas (art. 37 XVII, CF)


Por fim, gostaríamos de trazer um caso de jurisprudência ao debate.

RECURSO ESPECIAL. ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. SERVIDOR PÚBLICO DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA. DIREITO À TRANSFERÊNCIA EX OFFICIO DE INSTITUIÇÃO DE ENSINO CONGÊNERE. ART. 1º DA LEI 9.536/97. DEFICIÊNCIA DA FUNDAMENTAÇÃO RECURSAL. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS Nº 282/STF E 211/STJ. 1. O conceito de funcionário público abarca todos os servidores que prestam serviços às entidades públicas, sejam elas da administração direita ou indireta, integrantes da Administração pública, sendo irrelevante o regime jurídico a que estão submetidos. (Precedentes: REsp 441.891 - PB, Relator Ministra ELIANA CALMON, Segunda Turma, DJ de 02 de junho de 2.003 e REsp 177.821 - PB - Relator Ministro MILTON LUIZ PEREIRA, Primeira Turma, DJ 11 de março de 2.002). Neste sentido, é cediço na doutrina que: Ao lado dos agentes políticos, o segundo grande grupo de agentes estais é o dos servidores públicos. Compreende-se debaixo desta denominação todos aqueles que mantém com o Poder Público relação de trabalho e natureza profissional e caráter não eventual, sob vínculo de dependência . É pois na condição de profissionais que comparecem para se relacionarem com o Poder Público. O que os caracteriza é conjunção dos seguintes traços: a) profissionalidade; b) relação de dependência, típica dos que prestam serviços em caráter de eventualidade. São, portanto, servidores públicos todos os que prestam serviços, nas condições assinaladas, às entidades públicas, sejam elas da administração direta ou indireta. Dentre os servidores públicos distinguem-se espécies, a saber: (a) servidores públicos civis (só existem na administração direta, nas autarquias e fundações públicas). Entre eles compreendem os: (a 1) funcionários públicos, isto é, titulares de cargo, sob regime estatutário; (a 2) empregados, ou seja, contratados pela legislação trabalhista (pela administração direta, autarquias e fundações públicas); (a 3) contratados a teor do art. 37, IX, da Constituição, para atender necessidade temporária de excepcional interesse público e por tempo determinado; (b) servidores de empresas públicas, sociedade de economia mista e fundações governamentais não caracterizável como fundações públicas. (DE MELLO, Celso Antônio Bandeira, Regime Constitucional dos Servidores da Administração Direta e Indireta, São Paulo: Revista dos Tribunais, 2ª Ed., 1989 P.9-10.). 2. As restrições inerentes ao funcionário público estatutário são impostas ao servidor público celetista, da administração indireta, como, por exemplo, a vedação constitucional de acumulação remunerada de cargo, funções ou empregos (art. 37, XVII, da Carta Magna de 1.988), denotando que servidor público é aquele que serve a Administração Pública. 3. A interposição do recurso especial impõe que o dispositivo de lei federal tido por violado, como meio de se aferir a admissão da impugnação, tenha sido ventilado no acórdão recorrido, sob pena de padecer o recurso da imposição jurisprudencial do prequestionamento, requisito essencial à admissão do mesmo, o que atrai a incidência das Súmulas n° 282/STF e 211/STJ. 4. Hipótese em que o acórdão recorrido expôs que o documento de fl. 23 qualifica a matrícula do Impetrante como “ativa”, não tendo a Apelante logrado demonstrar que ele tenha sido desvinculado da instituição de ensino de origem mediante jubilamento (fl. 136), enquanto que nas razões do recurso especial, a recorrente aventa tese no sentido de que no procedimento ordinário a prova do direito incumbe ao autor (CPC, art. 333 inciso I), no mandado de segurança, além desse ônus, ao imperante incumbe produzir de plano prova documental do fato alegado, sob pena de extinção do processo (Lei 1.533/51, arts. 1º e 6º) (fl. 158) , revelando-se, inarredavelmente, a incidência da Súmulas 282/STF e 211/STJ. (Precedentes: AgRg no Ag 549.883 - SP, Relator Ministro FRANCIULLI NETTO, Segunda Turma, , DJ de 28 de fevereiro de 2005; AgRg no REsp n.º 654.229 - RS, Relator Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, Primeira Turma, DJ de 17 de dezembro de 2004; AgRg no Ag n.º 614.507 - DF, Relatora Ministra LAURITA VAZ, Quinta Turma, DJ de 29 de novembro de 2004). 5. Recurso especial conhecido parcialmente e, nessa parte, desprovido. (REsp 801.122/DF, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 12/02/2008, DJe 27/03/2008)


O fato interessante deste caso é que, em primeiro lugar, fez-se necessário classificar o agente dentro da matriz dos agentes públicos para demonstrar que, sendo celetista, ocupava cargo público, logo, a ele se aplicava a regra constitucional do art. 37, XVI. Outro ponto de interesse é que, apesar do tipo de recurso não ser compatível com a produção de provas, abriu-se espaço interpretativo para que se entenda que a acumulação deve ser real e efetiva, de forma que é necessária que haja acumulação de fato e não somente de direito.

Grupo: Antoni Brasó Thiago Filippo Vinicius Rodrigues

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