Redução das desigualdades regionais e Federalismo

Origem: Cadernos Colaborativos, a enciclopédia livre.

AULA 14: SUPERAÇÃO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS E “FEDERALISMO REGIONAL”


Verbete: “Redução das desigualdades regionais e Federalismo”






- O desenvolvimento desigual no Brasil e os institutos constitucionais para a superação dos desequilíbrios regionais

Embora a preocupação com a “Questão Regional” no Brasil tenha origem há muitas décadas, o problema só foi constitucionalizado em 1988. A Carta de 1988 evidencia a problemática das brutais desigualdades entre indivíduos e regiões brasileiras, além de fornecer institutos jurídicos para o Estado enfrentar a difícil tarefa de promover o desenvolvimento nacional. Um bom exemplo de dispositivo constitucional que demonstra essa preocupação do constituinte originário é a constitucionalização do desenvolvimento e da diminuição das desigualdades regionais, temas que passam a ser objetivos fundamentais da República (art.3º da CF). Alguns dos instrumentos necessários para redução das sobreditas iniqüidades são: o modelo cooperativo de federalismo, os fundos de participação, o planejamento e a criação de regiões administrativas. Paulo Bonavides já sustentava que o problema só será tratado efetivamente com a “institucionalização política da Região” pelo Federalismo Regional.

Da análise do percurso histórico, é notável que a preocupação do Estado Brasileiro com a “Questão Regional” ganhou visibilidade no debate político na década de 1950 com a Constituição de 1946. Desde então, todas as Constituições nacionais tem mostrado a preocupação de tentar consagrar instrumentos que reduzam as desigualdades entre as regiões. A atual Constituição de 1988 instituiu como forma de federalismo o “Federalismo Cooperativo”, dispositivo especificamente de interesse regional, visto que o modelo cooperativo se fundamenta na cooperação entre as unidades federadas, que contribuem para um desenvolvimento equilibrado. Percebe-se que o modelo de federalismo trazido à baila tem como base o “princípio da solidariedade funcional” entre as diversas esferas de competência administrativa, instituindo um equilíbrio dinâmico na medida em que acaba com a dura divisão de competências. Coloca-se como objetivo a harmonia entre a autonomia de cada unidade (competências indelegáveis ou privativas) com áreas de atuação comum (atuação paralela ou comum).

Há neste Federalismo Cooperativo uma evidente erosão de alguns poderes dos entes federados, mas aumenta-se, em contrapartida, o âmbito e a intensidade da participação na “vontade federal”. Tem-se por objetivo fundamental a equiparação da capacidade dos membros da Federação. Uma maneira que o constituinte encontrou para isto foi constitucionalizar o mecanismo de transferências intergovernamentais da receita tributária, através da partilha de parcelas das receitas arrecadadas pela União e Estados. Este modelo ostenta grande afinidade com o Estado Social, que tem por um dos seus princípios máximos a equiparação das condições sociais de vida e a mitigação das desigualdades socioeconômicas. Essa “exigência de solidariedade do Estado Social” criou o princípio da fidelidade federal, que vincula a União com os entes da Federação, condicionando e orientando sua atuação, que prezará, fundamentalmente, pelo extermínio das desigualdades sob análise.

No que diz respeito ao citado instituto de destinação de verbas para diminuição dos desequilíbrios regionais, a Constituição de 1988 utiliza a técnica da participação por expectativa ou participação em fundos. Isto é, as receitas ingressam primeiro nesses fundos para depois serem distribuídas de acordo com critérios a serem estabelecidos por lei. As entidades beneficiadas têm a expectativa de receber a verba de determinado tributo, cabendo à União (Tribunal de Contas da União- TCU) determinar de que maneira serão expendidas.

O Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal e o Fundo de Participação dos Municípios são formados por parcela da arrecadação da União pelos impostos cobrados sobre a renda e sobre produtos industrializados (art.159, I da CF). 47% da arrecadação da União deve ser distribuído aos beneficiados, sendo que 21, 5% são para o fundo dos Estados e 22,5% para o dos Municípios. Algumas observações devem ser feitas, contudo, quanto ao momento da entrega dessa renda – a exclusão de certa quantia (parcela) segundo dispõe o art.159, parágrafo 1º da CF, por exemplo. Além disso, os 3% restantes devem ser destinados pela União, aos programas de financiamento ao setor produtivos das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, através de suas instituições financeiras de caráter regional e de acordo com os planos de desenvolvimento regional. No que toca à região Nordeste, destaca-se mais uma exigência: deve ser assegurada ao semi-árido nordestino a metade dos recursos destinados a essa Região.

A Constituição de 1988 prevê como combate às desigualdades regionais, além da criação desses fundos de participação (repartição de rendas) e do Federalismo Cooperativo, o planejamento. Trata-se de uma programação das políticas públicas de longo prazo com sua proposta de “racionalização da atuação federal para o equilíbrio das Regiões.”

Apesar de todos os planos criados pelo Estado Brasileiro desde a década de 1960, dois problemas do planejamento regional implementado em nosso país perduram, a saber, a diminuta coordenação nacional e a centralização na esfera federal. O problema é que a questão do planejamento regional tem sido historicamente visto apenas como complementar e compensatório. Segundo Washington P. A. de Souza, o planejamento regional no Brasil sempre foi confundido com programas de emergência ou salvação pública diante de calamidades, exclusivo das chamadas “regiões-problema”.

A Constituição de 1946 criou algumas autarquias de desenvolvimento regional para suplementar e coordenar todos os órgãos governamentais e todas as políticas públicas federais da região onde atuariam. A SUDENE (Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste), criada pela Lei n º3.692/1959 é um exemplo dessas autarquias para o desenvolvimento regional no Brasil. No entanto, este modelo das autarquias desorganizou-se, dando azo ao aumento demasiado da ingerência da União nos Estados e Municípios. A SUDENE, tomada novamente como exemplo, acabou sendo privada de meios e desviada de suas finalidades originais, sendo reduzida a mero “instrumento burocrático e clientelístico do Poder Central”.

Além disso, com a globalização, o motor do crescimento deixou de ser a formação de um mercado interno, em benefício da economia mundial. Segundo Celso Furtado, “se a lógica dos interesses é determinada pelas conexões internacionais, e os interesses coorporativos se organizam para dificultar a mobilidade de mão-de-obra, os vínculos de solidariedade entre regiões terão necessariamente que se debilitar”. Portanto, conclui-se que com os interesses regionais compartimentando-se cada vez mais, perde-se o objetivo comum na união, crescendo o risco de uma fragmentação nacional.

Faz-se imperativo, por consectário, que o planejamento regional seja retomado, agora, no entanto, afastando-se o seu caráter acessório, verdadeiro responsável pelo seu fracasso. Para tanto, as políticas públicas devem ser regionalizadas, adequando de forma mais eficiente os recursos públicos e dando ao planejamento regional um papel substancial. A solução é, assim, primordialmente política já que passa pela reestruturação da Federação no Brasil, “com a elevação da Região à categoria de ente federado”.





- A constitucionalização das Regiões e o federalismo regional

A região é um conceito fundamental no constitucionalismo brasileiro. A constituição de 1988 a previu, como se disse, na seção IV do capitulo referente à Administração Pública (VII). O fenômeno da constitucionalização da Região, tendo por objetivo a redução das desigualdades regionais (art. 43 da CR-88) deveria, em princípio, representar uma evolução (no sentido qualitativo) da estrutura federativa nacional. Isto não ocorreu. Em vez de fortalecer o federalismo brasileiro, o artigo 43 da CR só fez aumentar os poderes da União. É de sua exclusiva competência, sem qualquer participação dos Estados interessados, a criação das Regiões. O inciso II deste mesmo artigo prevê a criação de organismos regionais, que funcionariam como meros executores dos planos de desenvolvimento regional, planos esses elaborados na orbita federativa, não podendo os estados e municípios interessados participar de tal processo. A vontade regional é mitigada.

Até hoje, o art. 43 não saiu do papel. É possível que isto ocorra em razão da relação de dependência que mantém com a União, uma vez que dela depende para ser implementada (competência exclusiva). Um pré-requisito à sua efetivação é o cumprimento do parágrafo primeiro do artigo 165 da CR-88, que assim dispõe: “a lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada”. Esta distribuição regionalizada de recursos – aponta CANO - não foi, até hoje, implementada. Critica-se, de igual passo, os parágrafos segundo e terceiro do artigo 43, pelo fato de se preocuparem exclusivamente com a questão dos incentivos fiscais. Segundo COMPARATO : “confunde-se desenvolvimento com assistencialismo empresarial”.

A região, como aventado, é um conceito de inegável relevância no Ordenamento Jurídico nacional. A solução para a dita “questão regional” no Brasil é de ordem política e passa, segundo BONAVIDES , pela necessidade de institucionalização da Região enquanto ente federado no Estado Federal através do FEDERALISMO REGIONAL. Esta demanda é patente quando observadas as tensões inter-regionais, muitas vezes resultantes da incompatibilidade das fronteiras política e econômica de um estado-membro. Esses conflitos revelam alto grau de complexidade, devendo a solução ser buscada em âmbito federativo, uma vez que extrapolem as fronteiras estaduais. Neste sentido, as características regionais assumem relevância nacional.

A autonomia política da Região levaria à aglutinação (em dimensão regional) dos Estados, promovendo a comunhão de interesses ao redor de uma política efetivamente projetada e coesa. Os órgãos regionais (como a SUDAN, a SUDENE, dentre outros) passariam de meros executores de políticas determinadas pelo Poder Central a incentivadores da autonomia das regiões. Assim, os desequilíbrios regionais poderiam ser melhor combatidos, evitando-se o favorecimento de um Estado em detrimento de outro.

O federalismo regional representa, portanto, a institucionalização política das Regiões, aliado à sua institucionalização administrativa, prevista no art., 43 da CR-88. A implementação do Federalismo Regional é necessária para a concretização do desenvolvimento nacional e a superação definitiva das desigualdades regionais. Ressalte-se que, com o federalismo regional, não se propõe o desaparecimento da esfera estadual, mas, ao contrário, o seu incremento e fortalecimento através do reconhecimento da Região como ente político. O federalismo, tal como é hoje (FEDERAÇÃO, ESTADO e MUNICÍPIO), deve ser mantido, mas não é suficiente para atender aos objetivos constitucionalmente consagrados. Inúmeros estados que não têm densidade econômico-financeira para se desenvolver sem o auxílio e o subsídio da União. Este quadro poderia se alterar. O que se propõe no texto é a revitalização da Federação, reduzindo-se a excessiva concentração de poder na órbita federal.

De acordo com BONAVIDES, nossa Constituição chegou perto da solução institucional da “Questão Regional”. As regiões foram administrativamente constitucionalizadas, mas não se conseguiu dotá-las de efetiva autonomia política. Saliente-se que, inobstante as ressalvas e as críticas feitas, assim como as limitações inerentes ao artigo 43 da CR-88 e a sua conseqüente “ineficácia” (relativa), toda a polêmica em torno da famigerada “Questão Regional” recebe contornos mais precisos e robustos quando observada à luz do artigo 3º da CR-88, que elenca, dentre outros objetivos fundamentais da República, a garantia do desenvolvimento nacional e a redução das desigualdades regionais.





- O desenvolvimento e a redução das desigualdades regionais como objetivos da República (art.3º da CF)e o seu significado concreto

Como já visto, a Constituição de 88 constitucionaliza a “Questão Regional” em seu artigo 3º, sendo ele também um princípio fundamental e logo, norma norteadora do Estado brasileiro. Possui um caráter e obrigatório e assim funciona como um parâmetro essencial para interpretação e concretização dos dispositivos constitucionais.

O desenvolvimento nacional é um dos objetivos da República brasileira. Precisamos, pois, diferenciar o desenvolvimento do crescimento. O primeiro, segundo Fábio Konder Comparato é “um processo de longo prazo, induzido por políticas públicas ou programas de ação governamental em três campos interligados: economia, social e político”. O segundo, entretanto, assume um caráter quantitativo, sendo englobado pelo desenvolvimento.

O art. 3º afirma o desenvolvimento nacional e fundamenta a reivindicação do direito à realização de políticas públicas para a concretização de tal dispositivo constitucional. Percebe-se então que a ideologia por trás desse artigo é política. Ele constitui um “verdadeiro programa de ação e de legislação”. Todas as normas devem ser norteadas por esse princípio e logo devem ser sempre compatíveis a ele. As políticas públicas também devem ser regidas por ele, adequando-se sempre a tal objetivo da República.

A realidade, porém não é essa. Como nossa Carta Magna têm um caráter dirigente, a concretização das metas e objetivos propostos é difícil. No Brasil, “a concretização normativo-jurídica do texto constitucional é bloqueada de modo permanente e generalizado devido a fatores econômicos ou políticos, não havendo qualquer relação consistente entre o texto e a concretização.

A solução não é, portanto, por meio de controles judiciais e sim por meio de movimentos político-sociais organizados pela própria sociedade para pressionar os agentes políticos a concretizarem as metas e objetivos constitucionais.


Luiza Bafti, Luiza Antonaccio e Maria Letícia Machado